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中國推遲成立國家管網公司至明年上半年

字體: 放大字體  縮小字體 發布日期:2018-12-14  來源:江蘇省燃氣網  瀏覽次數:916
 《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》其中提到“抓緊出臺油氣管網體制改革方案,推動天然氣管網等基礎設施向四三房市場主體公平開放”,但對于關鍵的國家管網(道)公司是否組建只字未提。
 
這可能不屬于這次文件的范疇,不過最近在國家鐵塔公司香港上市融資背景下,成立國家管網公司的觀點和評論再次引起熱議。一位長期跟蹤的研究者稱,國家管網公司一定會組建。
 
成立國家管網并不是新鮮事,2015年油氣改革方案籌劃時就有這種呼吁。油氣改革方案沒有全文發布,但2016年、2017年以來三大石油公司理清管道公司,將管網公司和下游銷售分離,并公布管輸成本,推進第三方準入等,還是能隱約看出管網改革的思路。即“管住中間、放開兩頭”,管住中間的前提是成立獨立管網公司。
 
經過互聯互通、基礎設施向第三方開放、管輸費用公開、儲氣設施價格機制等密集措施,當初提出成立國家管網公司的理由貌似已經不復存在。不過解決問題的同時也滋生了新問題,老問題依然懸而未決,而且國家管網公司是油氣體制改革關鍵的“中間”一環,有突破才能真正放開上下游“兩頭”,實現市場化。
 
站在這個角度,國家管網公司一定要組建。沒有國家管網公司,就沒有真正的油氣改革。
 
互聯互通解決“梗阻”,但沒有真正開放
2017年,席卷全國多省區的“氣荒”讓人有無所適從之感。其中華北地區為了治理大氣,“煤改氣”動作過猛,造成需求急劇增長,而天然氣消費必不可少的基礎設施建設滯后,加之管道氣也遇到問題,相互疊加造成大范圍“氣荒”。
在政策推動下,天然氣消費進入快車道。2017年全年天然氣消費量2373億立方米,同比增長15.3%。2018年前7月,天然氣表觀消費量1572億立方米,同比增長17.8%,進口量682億立方米,同比增長38.5%。業內有預測,2018年全年新增消費量或達到300億立方米。
 
在經歷大規模“煤改氣”后,地方改造思路轉向因地制宜。作為天然氣主要供應方的央企,從年初就在加快建設儲氣設施,從國際市場采購LNG現貨,以應對冬季北方的消費高峰。
 
管道領域動作更多,在主管部門推動下,先是公開長輸管道管輸費,進而在LNG接收站領域推行第三方準入。現在石油央企間的管道進行互聯互通,地區間需要時可以接濟余缺,形成物理上全國一張網。
 
管網并沒有形成供需“梗阻”,但是產生了新的問題。部分實現市場定價的頁巖氣、煤層氣、合成氣等氣源無法繞開管網形成價格,多數情況下都是直接賣氣給管網,沒辦法根據市場供需定價,抑制了上游投資的積極性。這些問題是油氣體制的,縱向形成專業性國企是可行的方式。
 
競爭激活管網投資,有限競爭作用不大
我國的天然氣主干管網里程明顯不足,根據國家能源局油氣司和思亞能源研究統計,截至2016年底,天然氣長輸管道約為6.8萬公里。2017年中緬管道投產后,算上管道境內部分,長輸管道超過7萬公里。
 
中國石油建設5.96萬公里,占總里程88%。中國石化投資建設0.75萬公里,占總里程的11%,中海油投資建設900km,占總里程的1%。
 
在組建統一的國家管網公司預期下,管網投資顯示出惰性。各家企業都在盤算自身利益,生怕投入進去為新組建央企做嫁衣。同時,我國天然氣主干管網投資還嚴重不足。相比而言,美國天然氣消費量8000億立方米,天然氣干線管道總長度超過50萬公里,州際管道30萬公里。按照目前規劃的4000億立方米天然氣消費量、以及中長期規劃到2025年油氣管網24萬公里的目標,天然氣主干管網里程至少要翻番。
 
另外,主管部門雖然屢有鼓勵社會資本投資管道的文件,但收效甚微,現有體系可以騰挪的空間有限。至今只有金鴻能源、三峽能源涉足跨省管道,廣匯運營中哈跨境管道。
 
管網投資雖然有所回升,但三大石油公司管道市場份額,多年間變化很微弱,天然氣市場份額也基本維持不變。這表明石油央企間的有限競爭其實起不了作用,只能放在更大的市場競爭中,才能激活投資。
 
即便有壟斷嫌疑,也要先縱向切割
現行管網分布,飽受詬病的是主要由一家公司運營,容易通過定價影響市場,對市場化發現價格不利。管網相對集中也引起擔憂:阻隔上游氣源和下游用戶交易,沒有交易就無法發現真正的價格。
 
這個表面看來管網的“梗阻”牽扯到投資審批制度,長輸管道建設審批前必須落實氣源和市場,上游天然氣主要供應方是三大石油央企,形成管道投資極高的門檻,制約其他主體進行長輸管道投資。相當于三大石油央企控制了天然氣市場。
 
當前的現狀是整個油氣體制存在的問題,上游的礦權雖然在一些新領域比如頁巖氣領域有突破,但受到產業鏈一體化的限制,上游開放的效果沒法顯現,下游即便屢有改革措施,都要經過管網沒法執行。
 
組建國家管網公司可以形成一個獨立的“中間”,在產業鏈上進行明確切分。但具體到組建一家還是區域性國家管網公司,目前還沒有明確定論。無論如何,組建之后,管網調度是否獨立,監管如何加強都要更進一步研究。
 
所以,油氣改革還是要實現“縱向劃分,橫向專業化重組”,達到“管住中間,放開兩頭”,讓“中間”有個明確的主體。從管網突破后,上下游才能進一步激活,掃除遺留的問題。
 
獨立國家管網,方能盤活油氣改革
現在成立國家管網公司的消息,傾向于成立一家獨立的管網公司。但業內也有提法參照國外經驗,成立多家區域性管網公司,通過盈利、效率等實現競爭,避免出現一家效率不高的寡頭管網公司。
 
在現有體制下,管網獨立也一直有財務獨立、法律獨立等多個途徑,也存在參照國家鐵塔公司的例子,各家以現有管道資產共同組建,同時吸引其他股東的情況。但都指向成立獨立的國家管網公司。
 
現在油氣體制已經松動,上游通過釋放區塊招標引入新的投資者,中游煉化環節從2016年起已經放開進口原油使用權和配額,沿海新型民營千萬噸級煉廠已有多座,加油站也已對外資放開。
 
國內民營企業在海外也有經營油氣區塊,下游天然氣市場主體眾多,但都受到管網的定價權限制。以LNG進口為例,即便能在國際市場采購到,也受制于接收站、管網運輸的限制,只能出售給現有主體,無法市場化定價。需要管網公司破局。
 
現在油氣上下游改革,需要管網配合突破。油氣改革才能真正推進。
 
管網改革,也是石油國企改革
國家管網公司是針對天然氣管網,這已是共識。原油、成品油管道都是點對點的布局,為滿足特定需要修建,未來的國家管網公司,主要針對天然氣主干管網。
 
目前而言,各家公司的管道資產還錯綜復雜,雖然在銷售和管網的運營已完成分離,但是原油、成品油、天然氣管網依然混合在一起,內部管網公司的股權結構復雜,一些管道已有社會資本投資。
 
管網改革和石油央企改革也會糾纏在一起,央企在進行資本運營改革,管網資產重組與此方向一致,通過持有股份實現收益,擺脫原先的管資產的運行方式。
 
石油、電力行業都是國企改革先鋒。電力行業已有通過煤電聯營、優勢互補重組合并的案例,石油行業也曾傳出企業之間進行專業化重組的消息,雖然至今沒有落地的案例,但呼聲和思路始終存在。對比能源各領域而言,油氣央企改革已經稍顯滯后。
石油央企資產規模龐大,經過多年的發展,相互滲透,都已經成為上中下游一體化企業。配合天然氣消費快速增長的情況,組建專業化國家管網公司也是應有之義。
 
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