“煤改氣”并不是一個新政策，在2015年的時候，全國多地就陸續開始實施了“氣改”計劃，但效果并不理想。客觀而言，此次政府主導下的“煤改氣”引起了諸多的爭議。
2017年3月，環保部等四部委聯合京津冀豫魯晉六地政府聯合印發《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為北方地區冬季清潔取暖規劃首批實施范圍。2017年也是國務院頒布的《大氣污染防治行動計劃》的收官之年，因此京津冀地區的霧霾治理更是令人關注。在這些政策的推動下，“2+26”城市開始了大規模的“煤改氣”行動。事實上，“煤改氣”并不是一個新政策，在2015年的時候，全國多地就陸續開始實施了“氣改”計劃，但效果并不理想。客觀而言，此次政府主導下的“煤改氣”引起了諸多的爭議。
“煤改氣”引發“氣荒”
從中央到地方，我國早已下定治理大氣污染的決心，未來的冬季將不再是霧霾的集中季。冬季重污染天氣“削峰”工作，正在加速推進。作為北方霧霾的重要來源，冬季取暖的散煤燃燒自然在整治之列。2016年10月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組第七次會議后，國家陸續在京周邊設立“禁煤區”。同時，各省市也都開始大力推進“煤改氣”工程。
2017年，在環保重壓之下，各地掀起了“煤改氣”熱潮，隨著冬季保供期來臨，天然氣供應形勢愈發嚴峻，采暖季來了，卻出現“氣荒”的尷尬情形。每年的11月15日前后是中國華北地區開始采暖供暖的日子，但2017—2018年采暖季，華北很多城市和農村居民至今還在零攝氏度以下的寒冬中等待著暖氣的到來。這是因為一個席卷華北的大工程——“煤改氣”，出現了未按時完工和無氣源供應的窘境。
由于工期太趕等原因，許多地區沒有按時完成“煤改氣”的施工改造，河北、山西、山東、陜西等多地出現“煤改氣”工程接續不上、無法正常供暖導致群眾受凍的情形。在華北農村，冬天取暖燒的散煤是主要的大氣污染源之一。為在2017年這個“大氣十條”第一階段的收官之年和考核之年，完成北京市年均PM2.5濃度降至60微克/立方米等目標。隨著“煤改氣”等工程的推進，近期部分地區出現了一些天然氣供應緊張、價格上漲的問題。
目前，部分地區LNG的價格甚至達到了9000元以上，相當于每立方米價格為6.5元，這可以視為增加天然氣供應的邊際成本。而居民供暖的門站價格僅為2元/立方米，工商業的門站價格為3元/立方米左右。價格的倒掛，導致了天然氣供應缺乏增加供給的積極性。此外，我國天然氣儲氣設備的設施基礎還十分薄弱。目前我國的儲氣庫還不到20座，有效儲氣量僅占天然氣消費的2%左右，遠遠低于16%的國際水平。因此，大規模推行“煤改氣”，氣源短缺的問題已嚴重凸顯。
激進“煤改氣”背后的動因
據河北省發改委2017年10月23日下發的《十九大和迎峰度冬期間煤電油氣運要素保供方案》(下稱《保供方案》)稱，“當前各市推進氣代煤熱情高漲，各市上報的計劃改造戶數超出省下達任務量近100萬戶，嚴重超出氣源的保供能力。”11月7日，河北省政府新聞辦舉行的“河北省大氣污染治理和節能減排工作”新聞發布會上，河北省住房和城鄉建設廳黨組成員、省城鎮化工作領導小組辦公室副主任于文學介紹，截至10月底，全省共完成“雙代”驗收通氣通電戶數233.9萬戶，與原計劃180萬戶相比，超額完成近30%。環保部環境規劃院大氣環境規劃部副主任雷宇認為，地方超額、超前完成上述《供保方案》的原定任務，其動力可能是因為財政補貼和政績沖動，“國家目前對煤改氣、煤改電有支持，未來的補貼支持政策尚不明確，有些地方希望趁著有補貼加緊推進。另外有些地方可能認為干得多有政績，干得少要挨批，因此爭取超額完成任務。”
中央財政的確對2017年華北地區的“煤改氣(電)”工程投入了巨額財政補貼。據2017年5月財政部、住建部、環保部等聯合發布的《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》中規定，在3年的“煤改氣”試點示范期間內，中央財政按照城市規模分檔予以補貼，其中直轄市每年安排10億元，省會城市每年安排7億元，地級城市每年安排5億元。如此，在“2+26”城市群中，直轄市、省會城市、地級市每年分別可以獲得20億、28億、110億元的中央財政支持，28個城市每年可獲得中央財政獎補158億元，3年總共474億元。
據上述河北省發改委《保供方案》，按照河北新增“氣代煤”用戶220萬戶(含2016年未完工的40萬戶)測算，預計迎峰度冬期間全省天然氣需求約65億方，同比增加約30億方。按此計算，去年迎峰度冬期間河北省天然氣需求量約為35億方。2017年10月31日，河北省環保廳廳長高建民表示，河北省經與“三桶油”等供應商對接，已基本落實了2017—2018年采暖季65億立方的氣源供應，基本上能夠保障“煤改氣”后居民用氣需求。這65億方中，僅中石油一家公司就給河北安排了50.2億方，同比增長58%。
但計劃還是沒趕上變化。在上述12月11日的媒體座談會上，河北省發改委能源局綜合處副處長梁義科表示，2017年河北省對天然氣的需求可謂“前所未有”，按照河北省發改委的摸底測算，在2017—2018年采暖季需要耗費天然氣大約82億方，如果加上其他的工業用氣，至少需要110億方。也即是說，2017年采暖季河北省天然氣的需求量將同比增長234%，以65億方的供給量算，目前該省天然氣缺口高達26%。在河北省的8個京津冀大氣污染傳輸通道城市中，目前已經有石家莊、保定、邢臺、衡水啟動了應急預案或限氣措施。不僅是華北，據《湖北日報》12月8日消息，受華北地區“煤改氣”、清潔供暖等因素影響，就在華北幾省市天然氣供應告急的時候，湖北地區的天然氣供給也受到了較大影響，氣源日漸緊張。
“煤改氣”到底改什么?
實際上，對2017年冬季氣象預報進行分析，京津冀地區的霧霾天氣的確有所減少，這自然與“煤改氣”是分不開的。但京津冀地區特殊的地理位置與氣候條件，本身也不利于霧霾的擴散。即便是河北省超標完成了“煤改氣”計劃，但農村地區的散煤取暖還是普遍存在的。因此，對于“煤改氣”而言，需要改的就是散煤取暖問題。在2017年11月，清華大學環境學院、國務院發展研究中心發布了《2017年中國散煤治理調查報告》，在這份報告中指出，在河北、山西、天津、山東等農村及城郊區域，散煤取暖還是普遍存在。因此，報告建議，要對散煤取暖嚴加控制。事實上，全國每年散煤的消費量達到了近8億噸，其中京津冀地區占到了很大一部分，如果這部分散煤完全能夠用天然氣來取代，那么京津冀地區的PM2.5的濃度將會下降8微克/立方米。
但散煤治理是極為困難的。清華大學環境學院張強教授表示，所謂散煤指的是除了電力及工業的集中用煤之外的煤炭，包括各類小鍋爐、小作坊、居民生活與取暖、部分服務業使用的煤炭。我國每天的集中利用率并不是特別高，只有60%左右。在散煤利用中，民用散煤、工業小鍋爐、工業小窯爐各占三分之一，采暖中的散煤占到了民用散煤的大多數，每年耗費2.2億噸，基本上是在農村地區、城鄉接合部。散煤主要是灰分、硫分含量高的劣質煤，在燃燒過程中往往沒有脫硝、脫硫、除塵處理，采取直接燃燒、直接排放，點多面廣，因此污染嚴重而且難以監管。環保部在2016年的時候，對京津冀農村地區銷售的散煤進行質量抽驗時發現，散煤的質量較差，污染物嚴重超標，其中北京地區的超標率達到了20%，天津地區的超標率超過了26%，而河北邢臺、衡水等地的超標率超過了38%。研究表明，燃燒1噸的散煤，其排放的大氣污染物是電煤的10倍以上。這也是京津冀地區一到冬季就污染超標的重要原因，在部分時段或特殊的天氣情況下，散煤燃燒所排放的污染物甚至超過了機動車尾氣、工業廢氣的排放量。
在散煤替代的過程中，還需要在不增加農民負擔的基礎上提升農村建筑物、爐具的能效，這樣可以大大節約替代能源使用率的30%。就2017—2018年采暖季中“煤改氣”行動看，京津冀地區“2+26”城市中完成的改造行動，可以替代燃煤1000萬噸左右，在這個過程中也淘汰了工業小鍋爐5萬臺，基本上實現了京津冀地區周邊1萬平方千米的禁煤區域。從成本上考量，“煤改電”取暖的成本約為散煤燃燒的4~5倍，“煤改氣”取暖的成本比“煤改電”稍微低一些，但也是散煤成本的2~3倍。因為無論是“煤改氣”還是“煤改電”，在改造的過程中并不僅僅是取暖設施及燃燒設備的改造與淘汰，還包括電網建設、燃氣管道鋪設等成本在內。在這個過程中，要降低成本，必須提高農村建筑物、爐具的能效，進而降低單位面積內替代能源的使用量，進而從整體上降低成本。農業部農業生態環境與資源保護中心的李敬明研究員認為，在“煤改氣”行動中，需要考慮到農村地區的實際情況，不能簡單采取一刀切的手段。2017—2018年采暖季，部分地區急于求成，以激進的手段實施“煤改氣”，不但增加了政府負擔，同時也增加了農民負擔，導致政策在實施過程中農民的對抗心理嚴重。在河北部分農村，有很多農民寧愿不要政府補貼，也要堅持燒煤取暖。對于農民而言，采暖成本的增加是個不小的負擔。由此，在氣、電價格相對較高的情況下，既要保證減少污染還能夠不導致能源的浪費，唯一的辦法就是提升能效。張強教授表示，如果在華北、東北、西北產煤區的農村，按照當地的煤炭類型與質量，使用專門的節能爐具;在東北、華北、西北的山區使用低排放的生物質爐具，這樣完全可以不實施“煤改氣”“煤改電”。
“煤改氣”該如何改?
對于散煤取暖模式的改造，各地也應該按照各地的資源、氣候等條件來因地推進，不宜采取一刀切的方式，只有做好因地制宜，才能保障清潔能源的持久運行，也才能確保環境效益的持久發揮。中國環境科學院柴發河研究員表示，在散煤治理過程中可以分為三個階段:第一，要嚴格控制散煤的使用率，大力推進替代清潔能源，逐步淘汰落后的采暖爐具，在城鄉接合部這些地區可以采取集中供暖，避免居民使用散煤取暖。第二，逐步提升清潔能源的使用比例。第三，待條件成熟之后，再完全實行無煤化。整體而言，無煤化不能操之過急，必須循序漸進穩步推行。
當然，在部分地區還可以充分發揮各地的資源、技術優勢，并不一定要完全推行“煤改氣”，一樣可以實施無煤化。河北雄縣具有充分的地熱資源，號稱“中國溫泉之都”，全縣大約60%的面積地下蘊含著豐富的地熱資源。因此，雄縣在冬季采暖的時候，通過地熱資源來取代散煤已有7年的歷史，并取得了較好的經濟社會效益，每年相當于減少了100萬噸的標準煤，已經成為河北縣級行政區少有的無煤區。
正如環保部在2017年12月4日向京津冀周邊“2+26”個城市下發的文件——《關于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》(以下簡稱《散煤綜合治理函》)所言，各地政府應當立足本地的資源稟賦、經濟發展水平及居民取暖習慣，因地制宜地推進散煤治理模式，氣、電、柴等均可以使用。在散煤替代及治理過程中，各地的思路應該更加開闊一些，地熱、生物質能、工業余熱等均可以作為替代方式，天然氣并非唯一替代方式。柴發河認為，當前我國農村地區的能源基礎設施還比較薄弱，有些暫不具備清潔能源替代的地方，可以采取優質煤取暖或是使用節能環保替代爐具來實施過渡，這同樣能夠減少污染物的排放。2017—2018年采暖季，從京津周邊邊“2+26”個城市看，散煤治理之所以效果不佳，“煤改氣”只是表面成功，在很大程度上是受到資金的束縛。地方政府通過“煤改氣”從中央領取了補貼，但相應的配套資金沒有到位，社會上的融資更是無法落實，由此導致了“煤改氣”過程中出現了偏差。李敬明認為，散煤替代是一個持續性的工程，在短期之內是難以實現完全落實的。只有從政策、能源供應量等方面對此有充足的保障，環境效益才能持續。
怎么辦，不“改”了？當然要改，但是一定要認識到在中國獨特資源稟賦的情況下，完全的“去煤化”并不現實。能源轉型同社會轉型一樣，均要從實際出發，不能一刀切，更不能冒進。正如，《散煤綜合治理函》中所指出，“進入供暖季，凡屬(“煤改氣”“煤改電”)沒有完工的地方，繼續沿用過去的熱煤取暖方式或其他方式，確保群眾溫暖過冬為第一原則。”
