繼《能源發展“十三五”規劃》(“能源總規劃”)后，國家發展改革委又發布《石油發展“十三五”規劃》(“石油規劃”)和《天然氣發展“十三五”規劃》(“天然氣規劃”)。作為能源總規劃中兩個重要的子規劃，石油和天然氣規劃科學客觀分析和評價了當前我國油氣行業發展形勢及面臨的問題，確立了未來5年的行業關鍵目標、重點任務和改革路徑。兩個規劃也都對此前提出的一些目標作了調整。比如，之前的能源總規劃提出到2020年天然氣占一次能源消費比例超過10%，而天然氣規劃調整為8.3至10%。說明主管部門對當前天然氣發展所面臨的一些困境已有足夠估計。所以，未來提高天然氣在一次能源消費結構中的比例存在較大不確定性。

     輿論更關注的，當然是三個規劃透露出的油氣體制改革信息。例如，能源總規劃提出：“出臺油氣體制改革方案，逐步擴大改革試點范圍。推進油氣勘探開發制度改革，有序放開油氣勘探開發、進出口及下游環節競爭性業務，研究推動網運分離。實現管網、接收站等基礎設施公平開放接入。”

     石油領域，常規油氣勘探開發體制改革已率先在新疆啟動試點，勘探開發和基礎設施建設領域混合所有制試點在穩步推進，投資主體進一步多元化；初步組建起了行業監管隊伍，基礎設施第三方公平開放開始實施；原油進口權逐步放開，期貨市場建設加快推進，成品油價格形成機制進一步完善。天然氣領域，常規天然氣上游領域改革也率先在新疆試點。初步組建起行業監管隊伍，基礎設施向第三方公平開放開始實施，混合所有制改革力度不斷加大，數條跨省主干管道引入多種投資主體。天然氣價格改革步伐明顯加快，實現了存量氣與增量氣價格并軌，理順了非居民用氣價格。

     但油氣領域勘探開發主體較少，區塊退出和流轉機制不健全，競爭性不夠，競爭力不足，第三方市場主體難以公平接入。加之不同地區地質認識和資源稟賦的差異，各公司勘探主要集中在資源豐度高地區，風險勘探積極性不高，部分地區勘探投入不足。一些國內企業通過“走出去”已獲得國外區塊，積累了技術和管理經驗，但國內準入仍存在諸多限制，制約了多元化資本投入。

     相比石油，天然氣產業結構性矛盾更為突出，部分原有政策已不適應新形勢，儲氣能力嚴重滯后，行業行政壟斷和區域分割比較嚴重，輸配環節過多，費用過高。市場化體制機制不健全，競爭性環節競爭不夠充分，價格變化難以完全真實反映供求關系。進口高價合同氣難以消納，企業背負經營壓力，天然氣供應風險加大。法律法規體系不健全不完善，行業監管越位和缺位現象同時并存。

     按油氣行業全產業鏈放開準入的改革思路，油氣體制改革不能僅局限于某一環節，而應上中下游改革“三箭齊發”；不能僅局限于價格改革等某一方面“單兵突進”，而應從價格、市場主體、準入、稅費等方面綜合推進。據此，對油氣勘探開采，兩個規劃均提出實行勘查區塊競爭出讓制度和更嚴格的區塊退出機制，公開公平向符合條件的各類市場主體出讓相關礦業權，允許油氣企業之間以市場化方式轉讓礦業權，逐步形成以大型國有油氣公司為主導，多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。具體路徑包括鼓勵改革試點和模式創新。此外，持續推進新疆油氣勘查開采改革試點，總結和發展新疆、川渝、鄂爾多斯盆地等地區常規油氣、頁巖氣、致密氣勘探開發企地合作、合資混改、引入競爭等創新模式。支持有條件的省(區、市)開展天然氣體制改革綜合試點或專項試點。加大頁巖氣礦業權出讓，鼓勵多元投資主體進入，在資源開發和基礎設施建設運營領域積極有序發展混合所有制經濟。

     綜合各方因素，筆者認為油氣行業上游勘探開采環節的改革，應建立健全七大機制，市場招標：探礦權由登記制改為招標制；市場退出機制：實行探礦權有效退出機制；信息公開：建立勘探開發信息公開機制；產權流動：建立采礦權市場交易中心；主輔分離：推進油服行業市場化改革；增資開源：建立油氣勘探開采投資基金或者叫國家油氣財富基金；合理分享：建立中央、地方、企業合理分享的財稅體制。

     對油氣進出口，兩個規劃都提倡放開限制，只側重因行業特點各異而有所不同。石油規劃堅持放寬限制與加強監管并重，要求完善石油進口管理體制，調整成品油出口管理方式。天然氣規劃提出依據市場化原則允許符合條件的企業參與天然氣進口。一是放開投資和市場準入，鼓勵多種資本參與石油儲備、儲氣等基礎設施建設和投資運營。例如，積極利用符合規定的企業庫容代儲國家儲備原油，鼓勵社會資本參與商業倉儲設施投資運營，建立企業義務儲備，推動建立完善政府儲備、企業義務儲備和企業生產經營庫存有機結合、互為補充的儲備體系。二是在管網環節，加強互聯互通，推動管網運輸和銷售分離，基礎設施向第三方市場主體開放。天然氣規劃還特別提出，新建LNG接收站優先考慮投資主體多元化、第三方準入條件落實、承擔應急調峰任務、裝備本地化的項目。

     論及深化下游競爭性環節改革尤其是價格改革，石油規劃提出堅持放寬限制與加強監管并重，發揮價格機制對優化能源結構、節約能源資源和促進環境保護的引導作用，完善成品油價格形成機制。天然氣規劃對氣價改革提出了放開非居民用氣價格，完善居民用氣定價機制；加強管輸價格和成本監審，有效降低輸配氣成本；建立完善上中下游天然氣價格聯動機制，供氣企業合理承擔普遍服務義務，形成終端市場的競爭環境等思路。

     再一個亮點是，兩個專項規劃都提到了油氣企業自身及稅費的改革方向。比如完善國有油氣企業法人治理結構，規范投資管理、強化風險控制，提高項目決策和運營管理水平；鼓勵具備條件的油氣企業發展股權多元化和多種形式的混合所有制；推進“主輔分離”，為企業瘦身健體、降本增效。同時，推進國有油氣企業工程技術、工程建設和裝備制造等業務的專業化重組，作為獨立的市場主體參與競爭。在統籌研究相關稅費改革的基礎上，研究建立礦產資源國家權益金制度，探索管道等基礎設施建設運營如何惠及地方機制，這都是非常值得期待的。    來源：益盟操盤手