“十二五”期間，中國的能源消費年均保持2%以上的增速，超過美國成為世界第一大原油買家和第一大成品油消費國。同時，作為世界第一大煤炭資源國，中國的煤炭消費及比重也保持世界第一位。成品油加煤炭構成了我國能源消費格局最主要的部分。

但經濟發展所帶來的環境問題正在困擾中國，尋求相對清潔的能源被認為是解決這一問題的良方。近年來，圍繞著天然氣方面的能源結構存量改革一直沒有停歇，無論是能源中上游的體制改革，還是下游的價格改革，其目的只有一個，就是提升天然氣在我國一次能源消費中的比重。 但是，“十二五”所進行的一系列改革只能說“收效甚微”，天然氣消費量距離“十二五”剛開始設立的目標尚有較大距離。2016年作為“十三五”的開端之年，上述兩方面改革的進程也陡然加速。在國際能源價格低迷的情況下，這些改革措施的最終能否讓天然氣的消費格局煥然一新，成為了天然氣產業鏈條上所有人最關注的問題。(鄭升)

導讀

為了讓上述難以實現的量化指標變得相對容易一些，今年上半年在這一綱領的指導下，發改委能源局等相關部委圍繞上中下游不同方面密集發布指導性文件及試點方案，幾項關鍵性的基礎建設項目也在今年或開工或投產，旨在“十三五”的開局之年，為能源生產和消費革命添一把柴。

2016年的冬天，比以往來得要早一些。

北京天然氣公司相關負責人告訴記者，供給北京的三條陜京天然氣管道，日輸送天然氣量比去年提前五天破一億立方米。“去年消費的峰值為1.09億立方米，仍然出現了天然氣使用短缺的情況，今年看來，消費量還會增加，北京的天然氣供給形勢非常嚴峻。”該公司陜京四線項目部的李松告訴21世紀經濟報道記者。

相比煤炭和燃料油，天然氣一直被認為是一種相對清潔的化石能源，達標的天然氣燃燒僅會排放水和二氧化碳。一直以來，與歐洲、北美發達地區相比，中國的平均天然氣使用量和在一次能源消費中的比例相對偏少，天然氣消費的潛力巨大，而提升天然氣的消費量也成為“十二五”中有關能源改革的重要領域。

從《天然氣發展“十二五”規劃》來看，其預計年均增長量超過200億立方米，2015年全年消費量達到2300億立方米，除此之外還有關于產量、價格等改革的預期目標。

但從結果來看，2015年整年消費量僅1940億立方米，與目標相差接近400億立方米，同樣，“十二五”規劃中關于產量、基礎建設和市場化改革的指標都沒有達到預計。

這樣的形勢就給“十三五”期間的規劃出了一個難題，既要制定切合實際的發展預期，又要考慮到目前掣肘天然氣消費量增長的主要矛盾制定有關政策。

過渡時期“行動計劃”

“實際上，目前有關天然氣的一系列改革均是圍繞著2014年出臺的《能源發展戰略行動計劃2014-2020》所規劃的方向進行改革的。”一位天然氣行業相關人士告訴記者。

《能源發展戰略行動計劃2014-2020》(下稱《行動計劃》)是目前制定的各類能源政策所遵循的總體框架，這一框架由國務院辦公廳于2014年6月7日制作成文，并于當年11月19日正式發布。

當年6月13日，行動計劃成文后，中共中央總書記、中央財經領導小組組長習近平主持召開中央財經領導小組第六次會議，研究我國能源安全戰略。他強調，能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。面對能源供需格局新變化、國際能源發展新趨勢，保障國家能源安全，必須推動能源生產和消費革命。

行動計劃指出，從現在到2020年，是我國全面建成小康社會的關鍵時期，是能源發展轉型的重要戰略機遇期。

在此之后，圍繞中國能源領域下一步的改革重點，就是推動能源生產和消費革命。

《行動計劃》確立了節約優先、立足國內、綠色低碳和創新驅動四大戰略，在其中的綠色低碳戰略部分，明確要求堅持發展非化石能源與化石能源高效清潔利用并舉，逐步降低煤炭消費比重，提高天然氣消費比重。到2020年，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭消費比重控制在62%以內。

但是，“十二五”規劃所設立的2015年年消費2300億立方米天然氣的目標遠未完成。依據國家統計局給出的數字，2015年年末天然氣消費的絕對數量為1930億立方米，占全國能源消費總量5.9%，這一數字相比2012年僅上升1.1個百分點。按照2012至2015年的增長到10%的天然氣能源消費占比，幾乎是不可能實現的目標。

在“十三五”期間能源規劃尚未出臺的情況下，目前的《行動計劃》可以視作“十二五”與“十三五”之間的過渡文件，同時，這一文件與高層一直主張的能源生產與消費革命相契合，于是被認為是這一段過渡時期能源領域改革的綱領性文件。

在這一綱領性文件中，對于天然氣上游建設的要求是，加快常規天然氣增儲上產，盡快突破非常規天然氣發展瓶頸，促進天然氣儲量產量快速增長。要求至2020年常規、非常規和煤層氣三項天然氣生產指標總和達到2450億立方米。而2015年，這一數字為1346億立方米，比2012年增加21.7%。也就是說在未來五年內每年要增加200億立方米，依據目前的速度看，這一目標實現的難度也非常大。

同時，對于國內天然氣管道基礎設施建設也規定了2020年12萬公里的目標，而截至目前，國內在服役天然氣管道總里程是7.2萬公里，依據過去十年年均增長0.5萬公里的速度，這一目標的實現難度也非常大。

“近年來隨著法律法規的不斷完善，管道建設需要的條件也越來越多，所以管道建設的速度總體還是慢了一些，”一位陜京四線項目部的人士告訴記者。

但《行動計劃》并沒有對進口量，包括管道進口和液化天然氣進口進行明確的規定，所以從可以量化的上述三項指標來看，這一行動綱領所規定的目標尚存很多疑慮。

為了保障上述目標得以實現，《行動計劃》規定了三項保障措施，其中，根本方向是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。具體措施包括完善現代能源市場體系、推進能源價格改革、深化重點領域和關鍵環節改革等三大類十一項。

所以，為了讓上述難以實現的量化指標變得相對容易一些，今年上半年在這一綱領的指導下，相關部委圍繞上中下游不同方面密集發布指導性文件及試點方案，幾項關鍵性的基礎建設項目也在今年或開工或投產，旨在“十三五”的開局之年，為能源生產和消費革命添一把柴。

上游星火：“頁巖氣革命”重現?

在《行動計劃》中，關于天然氣增儲上產戰略的安排，“頁巖氣”占了較多的篇幅。

與美國4323億立方米的年產量相比，中國2015年頁巖氣產量只有44.71億立方米。巨大差距的背后是技術、資金、市場及自然稟賦等的差別。

但作為頁巖氣儲量高達31.55萬億立方米、儲量高居世界第二的中國，必然也會思考頁巖氣改革所帶來的價值。

今年10月，國家能源局印發了《頁巖氣發展規劃(2016-2020年)》，部署了大力推進科技攻關、分層次布局勘探開發、加強國家級頁巖氣示范區建設、完善基礎設施及市場等四大任務。

這一規劃也確定了頁巖氣的產量目標，與《行動計劃》規定一致，在政策支持到位和市場開拓順利情況下，2020年力爭實現頁巖氣產量300億立方米。長遠目標來看，2030年實現頁巖氣產量800-1000億立方米。

實際上，在“十二五”以來，獲得國家各有關部門及相關企業扶持力度最強的上游就是頁巖氣有關項目。

2012年，財政部、國家能源局出臺頁巖氣開發利用補貼政策，2012-2015年，中央財政按0.4元/立方米標準對頁巖氣開采企業給予補貼;2015年，兩部門明確“十三五”期間頁巖氣開發利用繼續享受中央財政補貼政策，補貼標準調整為前三年0.3元/立方米、后兩年0.2元/立方米。2013年，國家能源局發布《頁巖氣產業政策》，從產業監管、示范區建設、技術政策、市場與運輸、節約利用與環境保護等方面進行規定和引導，推動頁巖氣產業健康發展。

同時，在2011年前后，國家前所未有地公開招標頁巖氣區塊礦權，前后共計二十余家企業中標，除傳統的中石油中石化以外，有數家混合所有制甚至純民營企業中標。但從實際情況看，其進展相當不順，以至于在此之后直到今天，第三輪招標遲遲沒有下文。

造成頁巖氣開發的困境有諸多方面，低油價、高投資、高技術門檻、長回收周期等因素均在制約頁巖氣的開發，但其中最為重要的因素，就是頁巖氣開發技術的總體落后和相對壟斷。

據介紹，國內頂尖的物探技術掌握在中石油和中石化兩家公司下屬的物探公司手中，即便是地方國資企業，也沒有技術實力強勁的物探隊伍。目前中國天然氣單井成本高達一億元，這一數字相比美國高近50%，因此采幾口井不出氣的情況讓絕大部分企業難以承受。

“國內的企業在中標之后，實際上并不知道這一塊區域的實際儲量和產能，需要再找物探公司進行勘探。”一位參與頁巖氣開發的民營企業人士告訴記者：“即便中標，也不能判定這一區域是否能商業化開發。”

在這種情況下，想要讓頁巖氣遍地開花變得異常困難，所以在上述規劃中，提出了優先建設幾大頁巖氣開發試點，強調“十三五”期間，進一步加強長寧-威遠、涪陵、昭通和延安四個國家級頁巖氣示范區建設，通過試驗示范，完善和推廣頁巖氣有效開發技術、高效管理模式和適用體制機制等。

而在這四個試點中，涪陵已經被中石化宣布成為國內首個實現商業運營的頁巖氣田，目前產量為年50億立方米，并爭取在2017年達到年100億立方米的產量。

但僅依靠試點帶動，對于被寄以厚望的天然氣增量——頁巖氣開發來說，想要達到美國般的燎原之勢還尚待觀察。

中游突圍：“管網獨立”猜想

2016年圍繞中國能源革命的話題中，管網獨立被議論的次數遠超其他議題。

自從鐵塔公司開始從三大通訊公司中開始獨立，有關天然氣管網運輸從三桶油中獨立出來的聲音就不絕于耳。《行動計劃》中，要求重點推進油氣管網建設運營體制改革，明確油氣管網功能定位，逐步建立公平接入、供需導向、可靠靈活的油氣輸送網絡。

據公開資料統計，三桶油目前所擁有的天然氣管道資產總長度為42220公里，以國家統計局2015年公布的天然氣總里程7.2萬公里的數字來看，比例接近60%。“從全國范圍來看，管網歸屬相當多元化，有央企，有地方政府還有民營企業，一刀切要求管網獨立并非易事，”一位天然氣管輸方面的專家告訴記者。

但從“放開兩頭，管住中間”的天然氣改革總體思路上來看，對于管網方面的監管步驟從未停止。

2016年8月，國家發改委發布了《天然氣管道運輸價格管理辦法(試行)》和《天然氣管道運輸定價成本監審辦法(試行)》的征求意見稿，兩份辦法對目前天然氣管輸價格的定價及成本等相關方面做出了非常細致的規定。

到2016年11月，發改委又發布了《國家發展改革委關于明確儲氣設施相關價格政策的通知》，明確儲氣服務價格由供需雙方協商。儲氣設施天然氣購銷價格由市場競爭形成，并鼓勵城鎮燃氣企業投資建設儲氣設施。

在對管輸和儲氣設施價格的核定后，為了讓管線的各類信息更加透明，國家能源局在2016年9月下發《國家能源局綜合司關于做好油氣管網設施開放相關信息公開工作的通知》，要求三桶油和各省內運營承擔運輸功能油氣管網設施的地方企業在10月31日以前公開其油氣管網設施開放相關信息。

而在11月初，三桶油也配合地將其旗下全部的管道信息公開，分別放在了三家公司的官方網站上。盡管公布的信息相對靜態，并且沒有管道實際輸送情況的信息，但依然為民營企業及其他市場主體參與管道輸氣提供了巨大的參考意義。

卓創資訊的天然氣市場分析師劉廣彬告訴記者，從目前改革的進程來看，管網獨立可以為下游的價格改革提供不可或缺的市場環境。“參照英美的管網機制，獨立的管網公司外加下游可自由選擇的燃氣供應商，可以幫助天然氣價格進一步市場化。”

下游放開：價格逐步放開

目前我國普遍采用的天然氣價格計算方法，始于2011年末發改委發布的《國家發展改革委關于在廣東省、廣西自治區開展天然氣價格形成機制改革試點的通知》。該通知要求，將成本加成定價改為按市場凈回值定價。

在此基礎上，2013年又發布了《國家發展改革委關于調整天然氣價格的通知》，要求增量氣以2011年發布的通知為準，而存量氣在“十二五”期間也全部調整并軌完畢。

2015年，國家發改委通知決定自2015年4月1日采暖基本結束后將存量氣和增量氣門站價格并軌，并全面理順非居民用氣價格。同時試點放開直供用戶(化肥企業除外)用氣價格，居民用氣門站價格不作調整。

經歷數次改革后，天然氣目前的定價機制依然是以政府定價為主，而這樣相對呆板的定價機制在經歷2014-2015年的能源價格雪崩后，顯然難以支撐目前的天然氣消費格局，這也是導致當年天然氣使用量未達預期的重要原因之一。

因此，發改委在近期宣布，自2016年11月10日起，全面放開化肥用氣價格，由供需雙方協商確定。“化肥用氣價格全面放開后，除少數涉及民生的居民用氣外，80%以上非居民用氣價格由市場主導。其中，50%左右實現完全市場化，30%左右由企業在框架范圍內協商確定。”國家發改委相關負責人表示。

而在全部理順非居民用氣價格改革之后，居民用氣價格的市場化成為了下一個改革的目標。11月中旬，發改委通知福建省物價局和中石油，決定在福建省開展天然氣門站價格市場化改革試點，西氣東輸供福建省天然氣門站價格由供需雙方協商確定。

具體來說，管理層要求中石油加強與用氣企業溝通，妥善協商確定具體門站價格。積極推動西氣東輸供福建省天然氣進入石油天然氣交易中心等交易平臺，盡可能通過市場交易形成價格，實現價格公開透明。

“目前中石油在福建地區的天然氣銷售全部是由中石油福建銷售公司負責，這樣成品油和天然氣統一銷售的機制在中石油內部來說尚屬首次。”中石油福建銷售相關人士告訴21世紀經濟報道記者。

同時，作為一種大宗商品，隨著消費量的不斷增加，天然氣已經漸漸與原油脫鉤，在許多國家成為了一種獨立可交易的大宗商品形式。去年，發改委發文支持上海石油天然氣交易中心的建設被認為是不錯的嘗試。

“在上海石油天然氣交易中心嘗試進行管道天然氣和液化天然氣的交易，有助于形成相對市場化的價格，并把天然氣定價權拿在我國手里。”劉廣彬說。來源：21世紀經濟報道