一、優化能源結構的關鍵：增氣控煤
能源發展驅動了中國經濟的騰飛，但中國以煤炭為主的能源結構也是資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化等問題的重要誘因。特別是近年來全國大面積的霧霾天氣肆虐，嚴重威脅人民群眾的身體健康，成為全社會關注的焦點。
黨和國家高度重視生態環境保護和治理工作。十八大報告將生態文明建設提到前所未有的戰略高度，要求“把生態文明建設放在突出地位”，“努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”。同時，能源發展被放在建設生態文明的總體布局中，提出“推動能源生產和消費革命”，強調要“控制能源消費總量，加強節能降耗，支持節能低碳產業和新能源、可再生能源發展，確保國家能源安全”。
為落實“能源革命”的要求，國務院2014年11月發布《能源發展戰略行動計劃(2014-2020)》(以下簡稱《行動計劃》)，提出要加快構建清潔、高效、安全、可持續的現代能源體系，到2020年，一次能源消費總量控制在48億噸標準煤左右，非化石能源占一次能源消費比重達到15%，天然氣比重達到10%以上，煤炭比重控制在62%以內。按照這個結構測算，2020年國內天然氣消費量將達到3600億立方米。
分析《行動計劃》中能源結構調整目標，其核心是提高天然氣占一次能源比重，控制煤炭占比，可以概括為“以氣代煤”。近年來，國內雖然大力發展可再生能源，但太陽能、風能、生物質能等可再生能源由于能源密度低、生產能力不穩定且技術復雜、裝備要求高等特點，面臨成本高、市場容量狹小等問題制約，在一段時期內難以形成大的氣候。與此同時，天然氣以其清潔、高效、低碳的明顯優勢，正在快速進入經濟和社會發展的方方面面，成為中國最為現實的大規模接替能源。
“十二五”以來，中國天然氣消費量年均增長189億立方米，占一次能源消費比重由4.4%提高到6.3%。2014年國內消費天然氣1830億立方米，根據天然氣與煤炭在各領域的應用情況和目前的技術水平，與用煤相比，相當于當年減少排放二氧化碳10.2億噸、二氧化硫943萬噸、煙塵187萬噸，為減少環境污染、控制二氧化碳排放做出了巨大貢獻。
2013年9月10日，國務院印發了《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱《大氣十條》)，其中在第四條第十三項中明確提出了“優化天然氣使用方式，新增天然氣應優先保障居民生活或用于替代燃煤”。2013年9月17日，國家環境保護部、發展改革委等6部委聯合發布《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》(以下簡稱《實施細則》)。
《大氣十條》和《實施細則》出臺后，中國各省份尤其是京津冀地區，以氣代煤的能源結構調整開始加速實施。例如天津市區供熱燃料結構，2011年燃煤占65.9%，燃氣占0.8%，2014年燃氣占比升至24%，燃煤降至41.7%。燃煤改燃氣是京津冀地區目前階段治理霧霾的首要措施，已取得一定成效，2014年京津冀地區主要大氣污染物的平均濃度都出現了明顯的下降。
國內很多地區制定了雄心勃勃的“以氣代煤”目標。以京津冀地區為例，《實施細則》提出到2013-2017年底的5年，北京市凈削減原煤1300萬噸，天津市凈削減1000萬噸，河北省凈削減4000萬噸。與歷史趨勢對比，這個目標是很高的，北京市2011年之前用14年減少燃煤700萬噸，河北省不僅要扭轉近些年煤炭消費持續增長的趨勢，還要在2012年基礎上5年時間減少1/7煤炭消費量。京津冀地區到2017年底之前的5年內合計要削減煤炭消費量6300萬噸標煤[1]，如果一半由天然氣替代，5年需要增加天然氣消費量240億立方米。
目前，中國具備大幅度提高一次能源結構中天然氣占比的資源基礎和有利環境。國內天然氣上游業務正處于快速發展階段，世界范圍內天然氣資源豐富，供需形勢趨于寬松，中國與中亞各國及俄羅斯天然氣合作加快，均有利于保障國內天然氣供應安全。中國煤炭消費量中發電約占一半，工業燃料占22%，煉焦占15%，供熱約占5%，可以逐步在供熱、工業燃料、發電等領域加大“以氣代煤”力度。以往因天然氣供應存在缺口，部分地區不得不限制煤改氣，隨著國內天然氣供應能力的上升，這一問題大大緩解，目前已呈供大于求的態勢。
二、嚴峻挑戰：天然氣競爭力下降，消費量增長開始趨緩
2000-2014年，國內天然氣消費量年均增速高達15.4%，遠超同期GDP和其他類型能源的消費量增速。這一成就得益于經濟社會快速發展、天然氣供應能力大幅提高、儲運設施不斷完善、環保關注度提高等諸多因素，但最為關鍵的因素是中國天然氣價格受國家管控，國產氣基于成本加成法定價，加之天然氣消費長期以國產氣為主，使得國內氣價長期處于較低水平。在市場經濟條件下，長期保持價格優勢無疑是消費量增長的核心驅動力[2]。
近年來，由于國內天然氣探明儲量劣質化導致開發成本上升，以及進口天然氣價格高、進口量不斷增長，國內的低氣價難以維持。為理順國內天然氣產銷價格，緩解進口氣價格倒掛造成的巨額虧損、供應緊張等問題，國家發展改革委在2013年6月啟動新一輪天然氣定價機制改革，主要內容包括將價格管理由出廠環節改為門站環節，增量氣與可替代能源保持合理比價，存量氣分步調整等，并在2014年8月再次提高非居民存量氣價格，在2015年4月份推行存量氣與增量氣價格并軌。隨著改革的推進，國內天然氣價格水平逐步上升，基本反映了國內生產和進口成本。
但是，在國內天然氣價格逐步上升的同時，國內煤炭價格在回落，導致天然氣與煤炭價差不斷擴大。例如河北省天然氣門站價格已相當于等熱值煤炭價格的3~4倍，使天然氣在發電、化肥等應用領域很難與煤炭競爭。根據發達國家經驗，發電是天然氣的主要應用領域，用氣一般要占到天然氣消費量的1/3以上。有關研究認為，天然氣發電也是中國天然氣消費增長潛力最大的領域，應加大拓展力度。加上目前國內經濟進入下行換擋期，多數用氣行業對天然氣價格更加敏感，企業以氣代煤的意愿大幅減弱。2014年中國天然氣消費量增速由兩位數降至個位數，創十多年來的新低，預計未來天然氣需求增速也將受到明顯抑制。三、當務之急：配套完善相關政策，提高天然氣市場競爭力
在目前政策框架下，能源價格未體現環境成本，是天然氣競爭力低于煤炭的根本原因。中國是世界最大的煤炭生產國和消費國，煤炭在開采過程中對生態環境造成很大損害，例如地表沉陷、水資源破壞和水環境污染、煤矸石堆積、水土流失、植被破壞、生物多樣性減少、濕地縮減等，這些損害只有很少一部分作為外部成本計入煤炭價格[3]；煤炭在利用過程中也造成了嚴重的環境和健康問題，據有關研究，燃煤是全國大部分地區霧霾的首要成因，燃煤過程中排放的含碳粒子和二氧化硫轉化為有機碳(OC)和硫酸鹽，是PM2.5的主要成分，空氣污染嚴重損害了人民群眾的生命健康，但煤炭利用導致的空氣污染和健康損害沒有計入煤炭價格，甚至因缺少系統研究而無法量化。
考慮到中國煤炭資源非常豐富，以及天然氣對外依存度逐年升高、進口氣價格高等因素，天然氣競爭力不足問題可能會越來越嚴重。國務院《大氣十條》要求“京津冀區域城市建成區、長三角城市群、珠三角區域要加快現有工業企業燃煤設施天然氣替代步伐；到2017年，基本完成燃煤鍋爐、工業窯爐、自備燃煤電站的天然氣替代改造任務”。在市場經濟條件下，由于天然氣競爭力不足，這些任務很難全面按時完成，如果不考慮效益因素，依靠行政命令強行推進“以氣代煤”，不利于企業的正常生產經營和相關行業的可持續發展，也損害政府的治理能力和威信，無法長久為之。
2014年以來，國家連續出臺措施，大力推動煤炭清潔利用，一方面有利于減輕燃煤造成的空氣污染，但也使天然氣與煤炭、電力價格關系問題更加復雜化。2014年9月，國家發布《煤電節能減排升級與改造行動計劃(2014-2020年)》，提出東部地區新建燃煤發電機組大氣污染物排放濃度基本達到燃氣輪機組排放限值，中部地區新建機組接近或達到燃氣輪機組排放限值，鼓勵西部地區新建機組達到或接近燃氣輪機組排放限值。隨著中國脫硫、脫硝、除塵技術的進步，燃煤發電“超低排放”在技術上已經成熟。有報道稱燃煤發電“超低排放”在成本上總共只增加3～5分錢/千瓦時，如果報道可信，“超低排放”煤電仍比氣電有競爭力。
應當指出，雖然未來中國燃煤發電有可能逐步實現“超低排放”，但是不能因此將煤炭視為清潔能源，與天然氣相比，煤炭仍有許多劣勢。煤炭在開采和運輸過程中對生態環境造成的損害、煤炭燃燒排放的二氧化碳都遠遠超過天然氣。隨著生態文明建設的推進，能源生產、運輸、使用過程中的環境成本都要充分體現在能源價格中。中國政府承諾2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰，“以氣代煤”仍是最現實的大規模碳減排措施；長遠看，“以氣代煤”在碳減排方面的貢獻也應當貨幣化。另外，天然氣在電網調峰、備用方面也有較強的優勢。
因此，提高天然氣競爭力是優化中國能源結構的關鍵問題之一。應從保護生態環境和優化能源結構的目的出發，盡快配套完善能源、環保、財稅、監管等方面的政策措施，使天然氣與煤炭相比具有競爭力，這是大幅度提高天然氣消費比例，優化能源結構的根本途徑。
具體建議：1)通過建立生態補償機制、提高排污費(或征收環境稅)等措施提高高污染能源的開采和使用成本，鼓勵開發、利用清潔能源。2)通過加大二氧化碳減排力度或實行碳交易制度，鼓勵使用低碳能源。3)大幅度提高燃煤設施排放標準，基本達到目前燃氣設施的水平，并且要監管到位，避免企業從成本考慮暗中停用減排裝置。4)加大財稅政策支持力度，促進國內低品位、深層、深海、非常規天然氣資源開采；減免天然氣進口環節稅費和戰略通道建設運營有關稅費，支持天然氣引進和管網建設，降低天然氣生產和供應成本。 來源：中國石油新聞中心
